林志军 | 新阶段澳门人口增长与经济社会发展的思考

　　摘 要：在经济社会发展进程中，人口是值得关注的一个重要因素。本文从澳门回归以来人口结构变化视角，分析了因快速少子化、老龄化和生命周期多因素叠加的嵌套型人口困境及其对经济社会发展的影响。同时，基于新结构经济学的要素禀赋升级和经济结构转型原理，根据新时期澳门发展新定位以及融入和服务国家大局的战略需要，提出适度加快澳门人口增加的必要性和结构化改进政策建议，以利于推动澳门特区建设和社会长期繁荣稳定发展。

　　关键词：澳门；嵌套型人口困境；超老龄化；少子化；经济适度多元

　　作者简介

　　林志军：澳门科技大学教授、澳门创新发展研究会会长。

　　正文

　　人口与经济社会发展双向互动、深度耦合。世界各国发展经验表明，人口增长和经济增长存在正向关系。人口的规模、结构、质量与分布通过劳动力供给、消费市场、人力资本、创新活力等机制影响经济增长与社会运行。尽管全球人口收敛是长期趋势，适当的人口规模可以保障经济发展所需的劳动力供应和储备，推动产业发展，扩大经济体量和增长潜力。但是，近年来澳门的人口问题逐渐凸显，人口规模偏小，老龄化加速、出生率持续走低、性别失衡、自然增长率停滞，劳动力短缺，引进外来雇员和本地人保护矛盾等，已成为制约经济社会可持续发展的关键因素。特别是，在新阶段，澳门被国家赋予一系列重大战略使命，包括大湾区建设的四个核心支点之一，横琴粤澳深度合作区建设、拓展“一国两制”创新实践、打造高水平对外开放重要桥头堡等。在这一历史性发展新阶段，澳门的人口增长及结构优化，不仅关系到澳门自身发展，更是对推动澳门更好融入和服务国家发展大局具有重要意义。

　　一、澳门人口现状与变动趋势

　　回归后，澳门总人口有较大增加，1999 年底为 43.74 万人，2000—2010 年期间主要来自博彩业开发引进外来劳工，2010 年底总人口达 55.23 万人，年均增量 1 万余人。之后的十年随城镇化和经济多元化推动，增至 2019 年末 67.96 万人，年均增量 1.3 万人。在这二十年期间，虽然有所波动，澳门保持人口整体增速，加之引进相当数量外来劳工，对澳门经济快速发展起到积极推动作用。但是，澳门从 2020 年出现人口增速放缓。根据特区政府统计暨普查局数据，2020 年澳门总人口为 68.31 万人，其中本地人口 56.41 万人（不含外地雇员和学生）。另有每天珠澳通勤的外来劳工 18.64 万人。2024 年总人口 68.83 万人，2025 年底总人口 68.89 万人，但年内各季度总人口略有波动，主要来自因应社会上对本地居民就业关注而对“居澳外地雇员”人数的增减。尽管最近五年总人口基本维持不变，但需要看到，澳门现已存在深刻的人口结构变化和人口增长问题。

　　其一，澳门的新生婴儿数量逐年减少，从 2021 年的 5026 人减至 2024 年的 3607人，出生率从 2021 年的 7.4‰ 降至 5.3‰。2025 年全年新生婴儿仅 2871 人，较 2024 年又减少 737 人（-20.38%），创下历史新低。2025 年本澳总和生育率（TFR）不足 0.5，低于其它小微型经济体，包括香港（0.73）、新加坡（0.97）、卢森堡（1.40）和韩国（0.8）。在全球主权国家及地区中排倒数第一，远低于公认的更替水平生育率 2.1 阈值。出生率的持续走低导致本地人口迅速下降。如少年儿童人口（0—14 岁）占比从 2021 年的 14.5% 降至 2024 年的 12.5%，2025 年继续降至 11.7%，超少子化现象相当严重。澳门的超低生育率，既体现人口转变阶段性和生命周期普遍性规律（如现代化社会高教育、高就业、高楼价物价和高育孩成本，个人生活观念改变以及职场发展压力），也受到特定的制度性安排影响，如严格限制外来人口引进，本地劳动力供给不足和适育人口基数萎缩，未有可持续的补充替代。

　　其二，澳门老龄化进程正在加速。65 岁及以上老年人口在 2023 年首次超过少年儿童占比。2024 年老年人口占比从 2021 年 12.2% 升至 14.6%，老化指数达 116.6%。2025 年老年人口占比升至 15.3%，老化指数为 131.0%，进入深度老龄化社会。而且人口性别结构失衡，多年来女性占比持续接近 54%，男性占比仅约 46%。老年抚养比从 2021 年 16.6% 升至 2025 年 20.9%（不足 5 个成年人抚养 1 个老人）。若遵循现有人口转变趋势，预测到 2030 年，澳门将进入超老龄社会，到 2040 年，65 岁及以上老年人口占比将大于 30%，不足 3 个成年人抚养 1 个老人，劳动人口养老负担将呈现指数级增长。

　　其三，由于出生率持续走低且死亡率相对稳定，澳门人口的自然增长率也呈现低迷态势。2020 年至 2025 年，自然增长率从 1.97‰ 降至 1.6‰，2025 年继续下降，自然增长率转为负值（净减少 600 人）。这意味着澳门人口增长的内生来源消失，将越来越依赖于外来人口的流入，这一现实状况值得充分关注。

　　其四，目前澳门人口结构变迁，正在形成嵌套型结构性约束，由于“少子化、老龄化”加剧，男女性别失衡、人口增长停滞，劳动力供应下降，新兴产业缺乏足够能胜任的专业技术人才，经济适度多元转型缓慢，政府非博彩税收来源受限；加上人口增长不足冲击整体消费市场、限制主要产业发展空间和动能，就业市场萎缩进一步压降储蓄和消费潜能，社会超老龄化，增加公共医疗和社会保障支出，公共财政支出压力急升；老年人抚养比持续升高，适龄劳动力负担加重，外来雇员依赖加大及本地人就业保护顾虑，负向影响年轻人成家生育意欲，不婚不育情况加重，又进一步加剧劳动力短缺、专业技术人才匮乏，产业转型更为困难，经济增量放缓等。这种因人口转变和生命周期多因素叠加的嵌套型人口困境，对微型经济体的影响更为严重。

　　二、人口变动对经济社会发展的影响

　　根据经典人口转变理论（Demographic Transition Theory），人口再生产模式随社会经济发展呈现从高出生、高死亡到低出生、低死亡的阶段性有序转变。在大多数国家及地区，随着工业化、城市化、教育、社会保障等现代化发展，死亡率率先下降、出生率随后下降，最终出现低出生、低死亡、低增长的稳态，并伴随人口年龄结构从年轻化走向老龄化，成为长期性人口转变规律。生命周期理论（Life Cycle Theory）验证了人口结构变迁将影响储蓄、消费、劳动供给、人力资本投资、养老医保等经济行为和经济后果。人口年龄结构可转化为可观测的经济变量，成为连接人口结构与经济运行的关键传导机制。

　　澳门的人口变动趋势对经济社会发展产生显著影响。一方面，人口老龄化加速和出生率持续走低，导致本地劳动力供给不足。近年，已有学者对澳门劳动力长期供需进行建模预测，分析指出澳门本地劳动年龄人口（15—64 岁）持续萎缩，2030 年将降至不足 25 万人，而同期用工需求约 55 万人，出现相当大缺口，2026 年澳门的外来劳动力数量将超过本地劳动力供给规模。尽管外地雇员在一定程度上缓解了本地劳动力短缺问题，但其流动性和不确定性也给劳动力市场的稳定带来新挑战。而且，社会上就外来劳动力对澳门经济社会快速发展的贡献认识不清，或是持有相对偏见，担忧外雇人员挤兑就业和社会福利，并产生一定的负面效应。例如，近五年收紧对外地雇员配额及严控外来人口，间接导致总人口增长停滞和人口结构恶化。此外，基于“保护本地人就业”考虑时而缩减外来雇员配额，持续引发一些社会不满情绪。

　　另一方面，澳门少年儿童人口的显著减少，直接影响了本地母婴、教育、住房、日用品等消费市场的发展。有专家指出 2025—2026 学年全澳小学一年级（K1 段）已缩减九班，下学年适龄入学幼儿仅约 3400 人，进一步减少约 500 人。若不采取措施，之后的学前教育和基础教育将面临更大的缩班压力。这些市场的萎缩，不仅降低了社会储蓄水平和消费动力，也影响了相关产业的就业和整体经济增长。

　　此外，人口整体老龄化，适龄劳动力供应萎缩，导致技能断层和企业人工成本加大，挤压经营利润和创新投入，进一步减少创新主体和消费动能，降低社会的创新活力。同时，老龄人群增加增大了社会抚养负担，对社会保障和医疗服务体系构成巨大压力。目前，澳门的养老保障分为两个体系：退休基金会（涵盖公职人员）和社会保障基金（全民养老）。前者 2026 年预算收入 32.2 亿澳门元，预算支出 33.5亿澳门元，预计亏损 1.3 亿澳门元，主因是供款人数下降和退休公职人员上升。社会保障基金来自财政拨款及社保基金投资收益，目前资产规模约千亿澳门元，虽短期稳健，但领取养老金人数与金额逐年上升，长期支付压力累积，预计 20 年后亦将面临收支失衡。此外，伴随人口快速老龄化，医疗护理成本大幅攀升，老年病、慢性病和康复护理等需求激增，挤压其他人口群体的医疗资源，冲击澳门公共卫生体系的公平和效率。

　　更重要的是，现阶段澳门发展已不能局限于自身范畴，在融入和服务国家发展大局进程中，被赋予一系列新的重大战略使命，如作为粤港澳大湾区建设的四个核心支点之一，主导横琴粤澳深度合作区建设，加快经济适度多元，强化“中葡平台功能”，助力国家高水平对外开放，以及打造国际高端人才集聚高地和大湾区科技创新中心，服务“科技强国”和全国统一大市场建设等。这些新使命都是基于澳门作为“一国两制”下的特别行政区及其长期直接连通国内国际市场的一系列要素禀赋的独特优势，关键在于澳门必须实现经济多元和可持续发展，扩大经济体量，方可以澳门所长，服务国家所需。然而，目前澳门人口规模和经济模式与其发展新定位和新使命不相匹配，专业人士和劳动力短缺，资源禀赋难以升级，新兴产业发展缓慢，经济体量和活力不足。人口转变阶段的嵌套型人口困境不仅阻滞澳门经济社会发展，而且限制了澳门发挥独特优势、融入和服务国家发展大局的功能。

　　从回归后澳门的发展来看，经济快速增长和社会发展是与人口增长相联动的。澳门没有类似其他经济体的移民制度，长期以来社会上对增加外来人口取态较为保守，部分社团群体担心外来雇员挤占就业机会和摊薄本地居民福利，或是把保护本地人就业片面化为选举口号，人为推高政治正当性。也有出于维持高社会福利、减少政府财政压力的考量，偏向于严控总人口规模。其实这些做法不符合新结构经济学揭示的发展规律，长此以往，将阻碍澳门自身发展和融入、服务国家大局的使命当担。例如，由于进入嵌套型人口困境，新兴产业发展缓慢，会有碍经济适度多元进程，难以发挥澳门的独特优势和功能，进而对履行国家赋予的战略使命形成束缚。而且，澳门自回归以来对少数工种实施“本地人就业”垄断性保护政策，过度保护将阻碍激发学习动能和提升竞争力，无益于提升本地人的现代化专业技能和推动向上流动职业发展。

　　三、适度增加人口的必要性和政策举措

　　其一，澳门特区政府和社会各界需要高度重视人口发展，针对人口转变阶段性趋势和生命周期效应，正视当前嵌套型人口困境及其严峻影响，分析根源性因素及其化解思路，及时采取必要和果断的干预措施。新结构经济学理论认为，可以通过要素禀赋（包括劳动力）强化比较优势，结合生命周期塑造要素升级路径，驱动产业转型和经济发展。因此，需要从澳门及国家发展战略高度，进行前瞻性分析，结合新时期澳门的发展定位和横琴深合区建设需要，制定长远人口规划，配合经济适度多元发展规划和澳门“三五”规划，根据不同发展阶段精准制定人口政策，推动人口与经济社会长期均衡发展。特别是要做好系统性的人口总量和结构优化方案，适度调整移民和劳工相关政策，放弃本地人过度保护思维，积极采取有效的举措，应对人口变化带来的挑战，把握好机遇，推动经济适度多元发展，加快特区建设，更好地融入和服务国家发展大局。

　　其二，加大对人口增长和经济社会发展关系的正面宣传，组织专家学者展开深入研究，举办公开论坛，结合公民教育倡导积极婚育观，向广大市民宣讲澳门加快人口增长和优化人口结构的必要性和急迫性，从可持续发展视角，明确阐述人口要素和经济社会发展的联动关系，积极引导社会舆论，深刻领会和落实习近平总书记提出的“登高望远”“海纳百川”“锐意进取”的期许，正确理解人口问题涉及澳门顺利履行国家赋予战略使命的需要，摒除对外来人口的片面排斥，化解部分利益团体抵触，凝聚社会共识，支持澳门人口结构优化，吸引各方人士共同参与特区建设和“一国两制”事业创新发展。

　　其三，通过结构化政策措施，主动、有序地推动澳门人口高质量发展。理论上，人口再生产模式阶段性规律是个外生约束，通过生命周期行为干预，可以塑造要素禀赋升级路径，进而驱动产业结构转型与经济增长。同时，经济结构升级又通过城市化、教育普及、女性就业与社保完善等渠道反向推动要素禀赋优化。因此，澳门人口政策需着眼于结构性、前瞻性、全生命周期的系统性治理。在短期，要大力鼓励家庭生育，建立生育友好型社会环境，降低育儿成本。特区政府应制定法规，通过延长孕妇产假、男士陪产假，发放递进式育儿津贴、扩大涵盖年龄段，增加公立托儿所和幼稚园学位等措施，资助及鼓励社团开办普惠托育（如 0—3 岁幼儿）服务，规范收费标准，降低家庭担忧、减轻育儿成本。同时，通过税收优惠、公屋分配加分、购房贷款利息补贴等方式，鼓励青年人结婚成家，适龄夫妇生育二胎、三胎，及时减缓或扭转人口增长停滞势头。而且，政府还应加大引导，鼓励本地雇主关怀育孩女性员工，执行弹性工作时间、消除职业晋升歧视，减缓适龄员工顾虑，增强其生育意愿。

　　其四，从中期看，加大引进人才是优化人口结构的有效方法，也是许多小微型经济体的成功经验。政府应放宽“高端人才计划”门坎，加快审批流程，针对澳门主要产业紧缺领域引进更多年轻高技能人才。近年，特区政府针对四大新兴产业领域的非本地优秀高校毕业生推出就业试点计划，需进一步扩大在澳门高校学习多年非本地优秀毕业生的留澳就业机会。可以借鉴香港特区经验，给予高校非本地优秀毕业生一定的逗留实习和找工期限。相对“家庭团聚单程证计划”的内地配额引入（每年 3000 余人），来澳的高端人才、专业人才和非本地优秀高校毕业生具有更好的质素和发展潜力。同时，可推出“青年定居补贴”，吸引内地及海外澳门籍青年回流。长期而言，政府还应修订现行移民和劳工政策，认真研究对已经长期在澳门全职工作服务（如七年或以上）的外来雇员开放澳门居民申请，增加优质人口新渠道，促进劳动力要素升级。还可建立“外地雇员积分制”，稳定劳动力供给。要通过系统性的短、中、长期人口政策制定与实施，有效地破解嵌套型人口困境，优化人口结构，推动经济转型。

　　其五，要解放思想，加快扩大澳门人口总量。根据特区政府有关部门预测，澳门总人口到 2036 年为 79.36 万人。按照近五年的人口增加模式这个预测可能过于乐观。其实这一总人口目标已落后于澳门在新阶段的发展定位和战略使命需要，有必要进行全面检视和更新。实际上，宜以“百万人口城市”为近期目标，挖掘人口和其它资源禀赋潜力，促进产业结构升级和经济适度多元，加快特区和深合区建设，从而全面展现“国际大都会”特色和功效。澳门的当下发展已经融入国家大局，需要有适当的人口基数和市场体量来发挥服务国家所需的独特功能。

　　社会上有些人担心，澳门土地狭小，难以容纳过多人口。这个问题是有解决方案的。澳门现有人口已较回归时增加了三分之一，依然居住在部分填海后的 33 平方公里内。根据 2025 年数据，澳门平均人口密度 2.06 万人/平方公里，处于世界高位。但是在不同城区分布不一，如澳门半岛平均人口密度高达 5.59 万人/平方公里，氹仔区约 1.34 万人/平方公里，路环区不足 5 千人/平方公里。通过科学合理的城市发展规划、适度填海以及开发人口相对少的路氹地区，完善承接基础设施和公共服务体系，还能有一定规模的人口安置空间。特别是，横琴深合区建设和大湾区建设方案，为澳门的长远发展提供了广阔的发展空间，横琴深合区面积 106.5 平方公里，是澳门面积的三倍，常住人口 5 万余人。现已建成的“澳门新街坊”及其后续开发建设，是可以支撑澳门加快人口发展的。适度开放人口政策，增加劳动力供应和社会活力，有助于强化要素禀赋能力，促进新兴产业，做大经济蛋糕，创造更多的就业机会，促进特区财政收入和社会财富增长，为改善民生福祉提供可持续之源，方可保障澳门经济社会长期繁荣稳定。

　　总之，澳门是个微型经济体，人口基数小、劳动力供应不足是产业转型的制约因素。而且，作为“一国两制”下高度自治的特区，与内地的人口迁移流动有一定的差异。目前人口阶段性变化已带来巨大的挑战，基于生命周期的嵌套型人口困境不仅制约了自身的发展，而且对加快融入和服务国家发展大局的战略使命造成显性约束。特区政府和社会各界需要从发展的视角，系统性分析人口问题，打破传统“守成”观念，根据新时期的发展定位，以开拓思维总结人口变化规律，推动要素禀赋升级和经济结构转型，探索适应“一国两制”创新实践和更好地完成国家赋予人口高质量发展模式的战略使命。要着力结构性调整，从短期的生育激励和优才引进，中期的适度扩大引进外来人口渠道，优化外雇劳工和移民政策，加快社会保障体系改革和养老服务扩容提质应对超老年社会，再到通过横琴深合区建设，拓展长期的澳琴空间与人口联动，做好基础设施“硬联通”和规则机制“软联通”，两地一体化发展，共同打造具有创新活力的“国际大都会”，助力大湾区建设、全国统一大市场、“一带一路”和国内国际经济“双循环”等国家发展需要，推动可持续高质量发展，更好地融入和服务国家发展大局。显然，基于人口结构优化和产业转型创新实践的澳门经验，不仅可丰富人口转变和社会经济发展关系研究成果，而且对其他经济体的发展亦有积极的借鉴意义。

　　本文原刊于《港澳研究》2026年第3期，注释从略，如需引用，请以原刊为准。