王 禹 | “一国两制”对世界宪法学概念体系的原创性贡献

　　摘 要：“一国两制”的构想提出、成功实施和生动实践，为世界宪法学贡献了“一国两制”“基本法”“行政主导体制”以及“全面管治权”等诸多原创性概念。这些概念并非源自西方宪法学教材，而是结合中国实际、扎根中国文化、响应中国实践而产生的，均有丰富而独特的内涵与意义。“一国两制”不仅是中国宪法学的创新发展和重要组成部分，而且为世界宪法学提供了中国概念、中国方案和中国智慧，为当代世界宪法学概念体系的创新发展注入了一股活水。

　　关键词：世界宪法学；“一国两制”；基本法；行政主导体制；全面管治权

　　作者简介

　　王禹：澳门大学法学院教授、博士生导师。

　　正文

　　引言

　　无论在制度设计、文化理念，还是在具体实践上，“一国两制”对世界宪法学的贡献无疑是巨大的。本文的研究视角从概念出发，论述“一国两制”对世界宪法学体系的原创性贡献。

　　邓小平是“一国两制”方针的提出者和总设计师，他曾明确肯定过“一国两制”的巨大创新性：“这个新事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，不是欧洲提出来的，也不是苏联提出来的，而是中国提出来的，这就叫做中国特色”，指出香港基本法具有巨大的历史意义和深远的国际意义，“是一个具有创造性的杰作”。如今，香港回归已逾 29 年、澳门回归已逾 26 年，“一国两制”实践取得了举世瞩目的成就，进入了新的历史阶段。习近平总书记强调：“‘一国两制’是经过实践反复检验了的，符合国家、民族根本利益，符合香港、澳门根本利益，得到 14 亿多祖国人民鼎力支持，得到香港、澳门居民一致拥护，也得到国际社会普遍赞同。”

　　概念是构建人类知识大厦的基石。“从形式上看，几乎所有具体的人文社会科学理论都是遵循一定的内在逻辑关系通过大量概念构筑起来的。”宪法学是指以宪法及宪法现象为主要研究对象的一门法律科学。作为一门学科，宪法学正是由一个个基础性概念，按照一定的政治与法理逻辑搭建而成的丰富知识体系。中国宪法既具有世界上“一切宪法的共同规律和其他共性，又具有中国宪法独有的特殊规律和特点”。“一国两制”理论与实践正是中国宪法中最活跃的部分之一，产生了诸如“一国两制”“基本法”“行政主导体制”以及“全面管治权”等具有原创性和丰富内涵的宪法学基础概念。这些概念不仅彰显了“一国两制”的生命力，而且为世界宪法学提供了中国概念、中国方案和中国智慧，是中国宪法学对世界宪法学概念体系的重要贡献，为当代世界宪法学的创新发展注入了一股活水。

　　一、关于“一国两制”的概念

　　（一）“一国两制”扎根于中国历史和文化

　　中国历史上是一个幅员辽阔、习俗各异的大国，因此“在主要制度大体一致的情况下，一些局部地区，尤其是一些少数民族地区，在具体管理制度上往往实行特殊的办法”。例如诸葛亮七擒七纵孟获后，孟获决定归降。诸葛亮实行“当地人治理”政策，“不留兵、不运粮”，由孟获负责管理南中，“南中平，皆即其渠率而用之”。唐朝、明朝在东北地区继续按原有方式统辖其族众，“因其部族，官其酋长为都督、都指挥、指挥、千百户、镇抚等职，给予印信，俾仍旧俗，各统其属，以时朝贡”。

　　这些“局部地区”或“少数民族地区”在不同朝代有不同的名称，如秦代称道、属邦、臣邦，汉代称道和属国，南朝时称左州、左郡和左县，唐宋时统称羁縻府、羁縻州、羁縻县，元明清时称土路、土府、土州、土县、土峒或宣慰司、安抚司、长官司等。清代的边疆特别行政体制在东北、蒙古、新疆、青海、西藏和西南又各自不同，既有传统土司的政治制度，也有西藏那样的政教合一制度。特别行政区划制度尊重和保持了“局部地区”和“少数民族地区”在历史、社会、自然等方面的差异性，使其能够按照自身规律向前发展。

　　（二）社会主义国家允许局部地区长期存在和发展资本主义制度

　　“一国两制”的“两制”，即社会主义制度和资本主义制度。这原本被认为是两种根本对立的制度，尤其是社会主义——在传统的马克思主义者眼里，本身就以推翻资本主义、消灭资本主义为历史使命。但在“一国两制”中，“社会主义”和“资本主义”却统一起来，和平共存。“中国的主体、十亿人口的地区坚定不移地实行社会主义”,“这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义。”这对社会主义国家来说是前所未有的，既是我国治国方略的重要组成部分，也是对世界宪法学理论的创新。

　　美国建国初期也曾出现过“一国两制”，即北方实行自由资本主义，南方实行奴隶制。这两方最终以流血战争的方式，以北方的资本主义胜利告终。中国提出的“一国两制”，着眼于解决历史遗留问题，在制度上“不是我吃掉你，也不是你吃掉我”。其中一个关键连接点就是爱国者治理理论。“政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。”进入特别行政区管治队伍的人，必须是爱国者，必须诚心诚意拥护国家对香港、澳门恢复行使主权，必须真诚维护宪法与基本法共同确立的特别行政区宪制秩序。邓小平指出：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”，“一九九七年后在香港执政的人还是搞资本主义制度，但他们不做损害祖国利益的事，也不做损害香港同胞利益的事”。习近平总书记在庆祝香港回归祖国 25 周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上指出：“把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇”。

　　2021 年 3 月 11 日，全国人大通过了《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，授权全国人大常委会修改基本法附件一和附件二，把反中乱港分子排除在特区管治架构之外，让香港走出了“泛政治化”的泥潭。澳门在不动基本法附件一和附件二的基础上，在维护国家安全法和有关行政长官及立法会的选举法律中，引入了由澳门特别行政区维护国家安全委员会对行政长官选举及立法会选举中候选人进行资格审查的制度。“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则的贯彻落实，在制度上确保了“两种制度”的和谐共处和“一国两制”的行稳致远。

　　（三）社会主义与资本主义两种制度互相借鉴、优势互补、共同发展

　　在“一国两制”下，“两制”不仅要和平共处，更要互相借鉴、优势互补、共同发展。

　　2003 年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）；2004 年、2005 年、2006 年又分别签署了《补充协议》《补充协议二》和《补充协议三》，逐步取消货物贸易关税和非关税壁垒，扩大服务贸易市场准入，促进贸易和投资便利化。这是国家主体与香港、澳门单独关税区之间签署的自由贸易协议，也是内地第一个全面实施的自由贸易协议，是“一个国家”下“两种制度”合作的重要里程碑。

　　粤港澳大湾区建设更是“一个国家”下“两种制度”互相借鉴、优势互补、共同发展的典型。2017 年 7 月 1 日，在习近平总书记的见证下，香港特别行政区、澳门特别行政区、国家发展和改革委员会和广东省共同签署了粤港澳大湾区建设框架协议。2019 年 2 月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布。这是在一个主权国家内，融合了两种社会制度、三个关税区、三种货币的独特尝试，全世界唯一无二。粤港澳大湾区建设不仅会将粤港澳地区打造成为一个生机勃勃、富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，引领中国南部乃至全国的发展，更将在世界舞台上扮演举足轻重的角色。

　　在“一个国家”下“两种制度”合作，还有一典型例证是横琴粤澳深度合作区。横琴深度合作区既不是变动澳门特区与广东省的行政区域边界、将横琴划归澳门，也不是采用澳门大学横琴校区模式——在澳门租用内地土地的基础上由全国人大常委会授权澳门特区管辖——而是粤澳两地政府在横琴建立“共商共建共管共享”体制。这是对“一国两制”制度体系的创新发展，构成澳门特色“一国两制”实践的新内容、新特色。在此过程中，两种不同法律体系、行政文化甚至价值理念，不可避免地发生碰撞与交融，实现经济共同发展，探索建立新型社会治理模式。

　　（四）“一国两制”在世界宪法学体系中的独特性

　　在世界范围内，有一些国家在局部地区实行类似的特殊管理制度或赋予局部地区较高的自治权力。希腊在东北部一座半岛山区实行政教合一的“阿索斯政体”，“依照其传统特殊地位，应为希腊国家的自治区域，其主权应保持完整”，由 20 所修道院进行治理，体制细节及运作方式由《阿索斯山区宪章》确定。1998 年，英国通过苏格兰法赋予苏格兰超越一般自治的较大权力，英国议会保留国防、外交、总体经济、全国性税赋及外层空间等权力，苏格兰议会则有权对本地经济、交通、医疗卫生、教育、体育、农渔业作出决定。但无论是希腊，还是英国，都未像中国政府这样明确提出“一个国家、两种制度”的方针并予以法制化。

　　“一国两制”在世界宪法学体系中的独特性表现在：第一，在一个社会主义国家里，允许局部地区长期存在和发展资本主义，这是绝无仅有的。“一国两制”是在冷战时期提出的，这本身就是一种思想解放和对传统社会主义理论的创新发展。第二，国家最早是针对台湾问题提出“一国两制”的，并在与英国和葡萄牙和平谈判解决香港问题和澳门问题的过程中将这一构想付诸实践。中方在《中英联合声明》和《中葡联合声明》中宣布了对香港、澳门的基本方针政策。“一国两制”具有国际性和国际影响力，受到国际社会的广泛关注。而其他国家类似高度自治的地方，其影响通常仅限于该国国内。第三，中国是在单一制国家结构形式下实行的“一国两制”，香港特别行政区和澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。“一国两制”下的高度自治突破了传统的单一制下一般地方实行的特殊管理制度、政策，也超越了联邦制下属邦的一般权力。香港特别行政区和澳门特别行政区还享有一定的对外事务权，可以“中国香港”“中国澳门”名义单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。这在其他享有较高自治权的地方是很少见的。但香港、澳门绝非独立或半独立的政治实体。第四，中国“一国两制”具有多模式性。如香港“一国两制”实行普通法法律制度，澳门“一国两制”实行欧陆法法律制度。两地在许多社会管理制度方面亦具有各自不同特点，在国家对外开放战略中发挥不同功能和作用。中国还要探索“一国两制”台湾方案，相信这还要为中国“一国两制”模式增添不同内容特点。

　　英国前首相撒切尔夫人曾赞誉说：“‘一国两制’是最富天才的创造”，“看起来是个简单的想法，却是充满想象力的创造”。葡萄牙前国会议长在回归前夕澳葡政府最后一期《澳门政府公报》上的献词里说：“伟大的中国容许澳门在‘一国两制’原则下，以一个‘特别身份’实行管治，在经济、行政、法律及司法方面享有高度自治，其中尤其重要者，是葡萄牙政府留下的法制基本五十年不变。这体现了中国的宽容与智慧。”“一国两制”所体现的包容和开放精神，正是“海纳百川，有容乃大”这一中华优秀传统文化的生动写照。

　　1997 年及 1999 年以来，“一国两制”在维护国家主权、安全、发展利益的前提下，维护了香港、澳门的繁荣稳定，取得了举世瞩目的成就。斯洛文尼亚前总统达尼洛·图尔克（Danilo Türk）说：“‘一国两制’是中国的创举，不仅解决了历史遗留问题，也是香港、澳门回归后经济社会繁荣稳定发展的保障。‘一国两制’具有强大生命力，澳门 25 年的发展正是生动体现。” 最近访问澳门的葡萄牙总理路易斯·蒙特内格罗（Luis Montenegro）积极评价“一国两制”在澳门成功实践及澳门回归以来取得的巨大成就，支持澳门在中国与葡语国家之间发挥桥梁作用。

　　作为一项开创性事业，“一国两制”在实践中不断丰富和发展，为世界宪法学增添了浓墨重彩的一笔。

　　二、关于“基本法”的概念

　　（一）基本法不是宪法，但起到某种宪法的功能和作用

　　我国宪法本身没有基本法（basic law）的概念，而只有基本法律（basic laws）的概念。我国宪法第 62 条第（3）项规定，全国人民代表大会有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。此处的基本法律，是指由全国人大制定的、在国家政治生活中起重要作用、包括刑事、民事、国家机构组织与运作、涉及人民基本生活秩序在内的一系列最基本、最重要法律的总称。“把中央对香港的各项政策以法律形式定下来”，“记得当时我们还考虑过叫别的什么名称，当然不能叫做宪法，香港不是一个国家，后来我们查了各个国家的法律，有的国家把宪法也称为基本法，像德国那样”，“我们想过各种各样的名称，最后定下来的叫基本法”。1984 年《中英联合声明》第 3 条第 12 项写明：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”1987 年《中葡联合声明》亦作同样表述。

　　在香港基本法起草过程中，关于中国宪法能否在实行资本主义制度的香港适用和实施，是一个争议焦点。宪法是国家主权的最高法律表达和最高法律象征，宪法效力必然涵盖本国所有领土。香港、澳门作为中华人民共和国不可分离的部分，中国宪法肯定在两个特区具有法律效力，香港基本法、澳门基本法本身是根据中国宪法制定的。在单一制国家，只能有一部宪法，因此，由一部名为“基本法”的法律文件来规定中央与特别行政区的关系、特区居民的基本权利和义务、特区政治体制以及社会经济制度等内容是合适且妥当的。

　　（二）基本法是特别行政区的宪制性法律

　　香港基本法第 11 条规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触。”澳门基本法第 11 条规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”上述规定体现了基本法对特区内部制度与政策具有凌驾性地位。

　　但是，我们不能将基本法称为特区的“根本法”或“小宪法”，这是因为基本法的凌驾性地位是基于中国宪法第 31 条的授权而来。我国宪法第 31 条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”因此，正确理解香港、澳门基本法的地位不能离开中国宪法。1999 年 12 月 20 日，时任国家主席江泽民在中华人民共和国澳门特别行政区成立庆祝大会上发表讲话指出：“澳门特别行政区基本法是澳门的宪制性法律，也是全国性的法律，不仅澳门要遵守，全国上下都要遵守。中央政府各部门和全国各地方，都不会也不允许干预澳门特别行政区依据基本法规定自行管理的事务。”由此可见，在特区中存在两部宪制性法律文件，一为中国宪法，二为基本法。基本法不是宪法，但又起到某种宪法的功能和作用。宪法与基本法共同构成特区的宪制基础。

　　（三）香港、澳门基本法的立法技术具有原创性

　　基本法是“一国两制”的法律化、制度化，在内容上无疑具有极大的创新性。然而，很多人没有关注，作为宪制性法律，香港、澳门基本法本身在立法技术上有诸多创新之处。本文试举四例论述：

　　一是基本法的修改程序与结构安排比照宪法设计和起草。基本法的制定和修改权虽然属于全国人大，由全国人大以全体代表过半数通过，但基本法起草委员会通过基本法的每一条文都必须以三分之二多数通过，体现了高度民主。在结构安排上，我国宪法规定了序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国旗国歌国徽首都四章，而两部基本法除序言外，还有总则、中央和特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、文化和社会事务、对外事务等内容，还对基本法的解释和修改作出专章规定。

　　二是香港、澳门基本法除正文外还设置了三个附件，这三个附件与正文具有同等法律效力。一般情况下，有关政权组织机构的产生办法应当规定在宪制性法律正文。香港、澳门基本法将行政长官与立法会的产生办法均分别规定于附件一与附件二，是一大特色。两部基本法正文的修改权均属于全国人大，而附件修改的决定权由全国人大常委会掌握。正文和附件的修改程序不同，体现了基本法起草者从港澳实际情况出发制定法律的创新精神和立法智慧。

　　三是香港基本法附件二规定了分组点票制度。对于政府法案，只要获得出席会议的全体议员过半数同意，即为通过。而对于立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案，则需要通过分组点票来决定是否通过。在 2021 年之前，须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举产生的议员两部分出席会议的议员各过半数通过。在香港完善选举制度后，分组点票制度仍予以保留。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。分组点票制度属于立法会表决程序之一，是立法会议事规则的重要组成部分。分组点票制度不仅仅是一个技术性的程序规定，而是使得香港立法会形成了“一院制下的局部两院制”的特殊结构。这些都体现了起草者的创新精神。

　　四是基本法不仅规定了自身修改的严格程序，而且还对基本法修改的限制作了巧妙的处理。其一，两部基本法对自身的修改作了明确的严格限制，将修改提案权明确规定为属于全国人大常委会、国务院和特别行政区，缩小了全国人大组织法规定的享有向全国人大提出议案的机关和代表团的范围。在特别行政区内部提出基本法修改议案，须经特别行政区全国人大代表三分之二多数、立法会全体议员三分之二多数和行政长官同意后，才能由特别行政区出席全国人大的代表团提出。其二，修改议案在列入全国人大议程前，先由全国人大常委会香港、澳门基本法委员会研究并提出意见。其三，明确“本法的任何修改”均不得同中华人民共和国对香港、澳门既定的基本方针政策相抵触。这是在新中国立法史上，第一次明确在一部法律里实际规定限制、禁止修改的内容。那什么是中华人民共和国对香港、澳门既定的基本方针政策呢？就是两部基本法序言第二段第二句所言，国家对香港、澳门的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明、中葡联合声明中予以阐明。

　　（四）基本法的宪法学创新意义

　　两部基本法是“一国两制”的法律化和制度化，是中国政府将两部联合声明中宣布对香港和澳门的基本方针政策进行法制化的产物。它既是根据中国宪法制定的全国性法律，又是香港特别行政区和澳门特别行政区的宪制性法律。

　　基本法的宪法学创新意义有：第一，虽然有些国家的宪法叫基本法，但香港基本法和澳门基本法，无论从它的制定依据还是实际功能来说，都不是一部宪法。基本法起草者还刻意从形式上区分基本法不是宪法，如我国宪法第一章写为“总纲”，而两部基本法的第一章比照刑法等普通法律写为“总则”。第二，在我国一些法律用书中，将某一方面的基础性法律称为基本法，如有学者曾将《环境保护法》称为环境基本法。这里的基本法只是一种比喻，是指基础性法律的意思，是一种“法理学分类”。香港基本法、澳门基本法里的“基本法”不仅是指某种法律的特定名称，而且还是某种具有宪制功能的法律的特定名称，如同我们用“宪法”来指称国家根本法，宪法这一名称是固定的、专用的，其他法律不能称为“宪法”的道理是一样的。第三，在我国台湾地区，基本法是作为一种特定的法律名称，如教育基本法、环境基本法等。这些基本法只是在某一专业领域或某一部门法领域处于基础性地位，并非如同香港基本法、澳门基本法在香港、澳门整个地区对所有法律领域处于凌驾性、宪制性地位。

　　三、关于“行政主导体制”的概念

　　（一）基本法对香港、澳门特区政治体制的创新设计

　　在香港基本法起草过程中，政治体制如何设计是一个争议焦点。香港回归前的总督制在回归后不能再沿用，内地的人民代表大会制也不能搬到实行资本主义的香港。那么，香港回归后的政治体制是否能照搬西方资本主义国家实行的三权分立？关于此点，邓小平明确提出香港不搞三权分立：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并依此来判断是否民主，恐怕不适宜。”

　　现代西方国家实行的三权分立体制，主要源于孟德斯鸠的理论。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，即不同的权力必须分立。孟德斯鸠提出三权分立理论的目的，是为了确保公民自由，把国家权力分为行政、立法与司法三种权力，并在三种权力之间设置机制相互牵制，没有一种权力处于完全压倒性地位。美国就是典型的三权分立体制。然而，三权分立理论只谈权力制约，不讲权力合作，容易形成政治僵局，拖慢政府的施政效能。因此，邓小平曾批评美国的三权分立是三个政府在互相打架。如果在特区推行三权分立，将与邓小平所希望香港“要有个稳定的政治制度”的理念背道而驰。

　　在新设计的政治体制中，行政长官既是特别行政区的地区首长，也是特别行政区政府的行政首长。行政长官在当地通过选举或协商后产生，由中央人民政府任命，对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官享有广泛职权，不仅行使行政管理权，而且还具有立法和司法方面的职权。行政长官在整个特区政治体制中居于核心地位。香港、澳门基本法第四章“政治体制”，其中第一节为“行政长官”，第二节为“行政机关”，第三节为“立法机关”，这种结构安排在形式上凸显了“行政主导”的政治体制。

　　关于行政主导体制的设计原则，香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在1990 年 3 月 28 日向全国人大作了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》，指出：“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”在 1993 年 3 月 20 日，姬鹏飞向全国人大作了《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉和有关文件及起草工作的说明》，指出：“在政治体制方面，从有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制定行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合又互相制衡的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”从“行政机关和立法机关”“既互相制衡又互相配合”到“行政机关、立法机关和司法机关”“既互相配合又互相制衡”的深刻转变，说明了基本法起草者对特别行政区政治体制的设计经历了逐渐调整、逐渐深入和逐渐清晰的过程。

　　（二）行政长官在行政主导体制中居于核心地位

　　港澳行政主导体制的最大特征就是行政长官在在特别行政区政权架构及其运作中居于主导乃至领导地位，发挥联结中央和特别行政区政权架构制度枢纽的功能，带领行政、立法、司法机关依法行使好特别行政区高度自治权，落实好中央全面管治权。

　　第一，行政长官具有高于行政、立法和司法的宪制地位。基本法明确规定行政长官既是特别行政区的地区首长，又是特别行政区政府的首长，行政长官代表整个特别行政区，对中央人民政府负责，对特别行政区负责。行政长官负责执行基本法、执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令、代表特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务；领导特别行政区政府，并决定政府决策、发布行政命令；签署立法会通过的法案、公布法律，批准立法会议员所提涉及政府政策的法案，在法定条件下发回立法会通过的法案和解散立法会；任命各级法院法官，赦免刑事罪犯或减轻其刑罚等。

　　第二，行政长官在某些场合作出的决定具有最终法律效力或不可诉的特点。如特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。

　　第三，行政、立法、司法机关在行政长官领导下“各司其职、各负其责、分工协作、良性互动”。行政长官和特别行政区政府是香港、澳门的当家人，是治理香港、澳门的第一责任人。基本法起草者设计行政政治体制的重要出发点，在于强调“权力的互相配合”，而非西方三权分立的“权力的互相制约”。互相配合并不是否定立法监督和司法机构依法独立行使审判权，而是强调各方要在基本法铺设的轨道上正确行使权力，不断推进特别行政区政治体制的良性运作、提升特别行政区的治理效能。

　　（三）行政主导体制的创新意义

　　在多数联邦制和单一制国家，联邦层面和属邦层面、中央层面和地方层面的政治体制或政权组织形式，基本上是一致的。在联邦制国家，如美国在联邦层面采用总统制，在各州则采用州长制，美国宪法还明确规定各州必须采用共和政体。德国在联邦层面采用议会内阁制，在各州，州长既是本州在联邦和国际社会的代表，也是政府首脑，总揽行政权，但州政府与州议会的关系，采用州政府对州议会负责，与德国基本法关于联邦政府与联邦议会的关系相同。在单一制国家，尤其是在实行单一制的社会主义国家里，地方政权组织形式与国家政权组织形式也是一致的，如我国内地不仅在中央层面实行人民代表大会制，在地方层面也实行人民代表大会制。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。但是在“一国两制”下，在国家主体实行人民代表大会制的情况下，香港、澳门实行以行政长官为核心的行政主导体制，体现了宪法学意义上的创新性。

　　四、关于“全面管治权”的概念

　　（一）全面管治权是对围绕基本法授权争议而展开的响应

　　在中英关于香港问题的谈判过程中，英国先是主张“主权换治权”立场，强调有关香港的三个不平等条约有效，用所谓香港岛的“主权”换取继续统治几十年的治权的要求。后来英方在决定把主权和治权都交还中国后，又提出“最大程度的自治”来取代中方“高度自治”的提法，“谋求与香港保持某种密切联系”，同样遭到中方坚决反对。在起草香港基本法的过程中，起草者在基本法第 2 条明确写到“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，明确了高度自治的授权原则。

　　香港回归后，基本法从文本走入现实生活，随着“一国两制”实践的深入，一些对基本法授权理论的模糊认识和挑战逐渐显现。在中央对香港的宪制性管治权方面，出现了三种认识误区：一是认为中央对香港的宪制性管治权是一种虚权，是一种名义上的权力而非实质性的权力；二是中央在香港的权力仅限于国防和外交；三是“港人治港”意味着中央对香港没有任何管治权力。在这些认识误区的影响下，香港社会出现了对基本法条文的广泛争议，如宪法在特别行政区是否具有法律效力、对特区临时立法会的地位怎样认识、香港政治体制是行政主导还是三权分立、全国人大常委会对基本法的解释是否影响司法机构依法独立行使审判权、香港法院是否可以审查全国人大及其常委会的行为等等。这些争议既有陆续有来的司法诉讼，要求法院在判决中给出答案；也有立法会内部的激烈辩论，行政与立法方面不同的看法与分歧，还有内地学者和香港学者以及香港学者之间的学理争论，以及延伸到街道人数不少的游行示威。争议的核心是怎样正确理解中央和特别行政区关系、中央在特别行政区具有何种宪制权力的问题。

　　鉴此，2014 年国务院新闻办公室发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出了“中央对香港特别行政区拥有全面管治权”的论述:（1）中央对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权；（2）中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治；（3）对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。中国宪法学和世界宪法学理论中以前没有“全面管治权”的提法和概念。这是一个全新的法理概念，是因应“一国两制”在特别行政区的实践作出的理论回应。

　　（二）全面管治权是“一国两制”理论体系的创新发展

　　“一国两制”既是一种理论创新，也是一种生动实践。2014 年提出的“全面管治权”就是“一国两制”实践的产物，创新发展了“一国两制”的理论体系。

　　第一，全面管治权完善了基本法的授权理论。“全面管治权”清楚说明：正因为中央是在单一制下对香港与澳门恢复行使主权，中央即拥有了对港澳地区的全面管治权，从而可以把部分管治权授权给特别行政区行使，形成特别行政区的高度自治；同时，另一部分管治权保留在自己手上，形成中央直接行使的权力。对于授予的特别行政区高度自治权，中央有监督的权力和责任。这就形成一个完整的证明链条，在“恢复行使主权”“在单一制下恢复行使主权”“全面管治权”“授权”与“高度自治权”之间架起了更清晰的逻辑递进关系。

　　第二，全面管治权说明了特别行政区政治体制不是三权分立。香港、澳门回归后，特别行政区政治体制是否属于三权分立曾引起广泛讨论。三权分立是指国家意义上的政治体制，将国家权力分为立法权、行政权和司法权，并设置相互制约的机制，使其达成权力平衡。在香港、澳门特别行政区，行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权都是中央的全面管治权授权形成的。特别行政区政治体制本身是无法达成权力平衡的，离开了中央全面管治权的领导、指导和监督，特别行政区政治体制是无法稳定运行的。

　　第三，全面管治权说明了中央对特别行政区的管治责任。“主权原则确立了中央管治香港的正当性”，无论是联邦制国家，还是单一制国家，全国性政府都必然享有对属邦或地方的一定管治权。中央对香港、澳门特别行政区的全面管治权是单一制的必然产物。中央是“一国两制”的制定者、实施主导者和最后责任承担者。全面管治权不仅是中央对特别行政区行使主权的必然产物，还必然要求中央承担起始终把握“一国两制”这一基本国策的正确实施方向和战略性、全局性工作目标的责任。

　　（三）全面管治权的宪法学创新意义

　　全面管治权理论不仅厘清了特区高度自治权的权力来源，在理论上回应了“一国两制”在香港特区实践中的现实争议，同时也清楚揭示了单一制与联邦制的判断标准，是中国宪法学对世界宪法学的一个重要贡献。

　　在传统宪法学理论中，对于单一制与联邦制的判断标准一直存在不同看法。王世杰、钱端升认为二者的区别“应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一国家，无论分权至如何程度，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令规定，所以地方团体的事权，初无宪法的保障。”然而，仅仅以中央与地方的权力划分是否有宪法保障，作为区分单一制和联邦制的根本标准，是不能成立的。在单一制国家，宪法确实侧重于规定中央的权力，但并不等于对地方权力不作任何规定和保障。所以，单一制与联邦制的标准，不在于宪法对地方权力有无作出保障。宪法对地方权力的规定，只是宪法典的结构安排问题。这可以作为其中一个判断标准，但不能说是本质性标准。

　　还有一种看法认为，联邦制与单一制的区别在于是否允许地方有脱离国家的权力。如果宪法规定各地方有脱离国家的权力，则为联邦制；反之，则为单一制。这种看法亦不能成立。因为多数联邦制国家的宪法没有作出这样的规定。如 1993 年俄罗斯联邦宪法第 4 条规定：“俄罗斯联邦保证自己的领土完整和不可侵犯”，取消了原苏联宪法各加盟共和国自由退出联邦的权力，因此，俄罗斯法律界通常认为俄罗斯联邦的各联邦主体不得脱离联邦而独立。

　　还有两个判断标准，分别是“固有权说”与“自主组织权说”。“固有权说”认为，如果各邦的权力先于联邦而存在，其组合的国家便是联邦，而联邦国家各邦的权力，并非基于联邦的给予，而存在于联邦成立以前，即各邦在加入联邦前，已是独立的政治实体。这种学说能够比较清楚地解释美国、瑞士等国家的联邦制。但是，在巴西与墨西哥等国家，由单一制改为联邦制，各邦职权由联邦给予，而非本身固有，“固有权说”就不大容易解释。自主组织权又称为“宪法制定权”。“自主组织权说”认为，在联邦制国家，各邦有自行制定宪法的权力。瑞士是联邦制国家，但是瑞士宪法不只规定各邦必须采用代议政体或全民政体，而且还规定邦宪法的制定及修改手续。在德国，德国基本法为州宪法规定了不可逾越的底线性原则，防止州宪法偏离基本法所设定的共和、民主、社会和法治等基本原则，并授予联邦监督各州宪法之权。因此在许多联邦制国家，属邦的组织权并非完全自主。

　　总体而言，过去判断单一制与联邦制标准的几种学说都未竟圆满，无法清楚揭示单一制与联邦制的根本区别所在。中国传统的宪法学教科书在论述单一制国家中央和地方关系时，通常仅讲到中央授权地方、中央领导地方、中央监督地方这一表象，却未能阐释其背后原理，即中央为何可以授权地方、为何可以领导地方、为何可以监督地方。全面管治权理论则为单一制与联邦制的区分提供了圆满的解释方案。在联邦制国家，联邦与属邦（州、共和国、邦、省等）的权力由宪法明确予以划分，联邦的权力甚至是属邦让渡其部分主权而形成的，属邦内部的事务由属邦自行进行管辖和治理。基于这种国家结构形式，就谈不上联邦对属邦有全面管治权。因此，全面管治权是对单一制国家结构形式下中央对地方权力关系的准确表述，不仅说明了特区高度自治权的来源，反驳了特区存有所谓“剩余权力”的谬误，亦为单一制与联邦制的区分提供了一个重要甚至根本的判断标准。

　　结语

　　习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行 40 周年》中指出：“要结合当代中国宪法制度和宪法实践，加强中国宪法理论研究，提炼标志性概念、原创性观点，加强中国宪法学科体系、学术体系、话语体系建设。”“一国两制”是中国政府为和平解决历史上遗留下来的台湾问题、香港问题和澳门问题而提出的一项基本方针政策，它“是中国的，也是世界的，值得共同守护”。“一国两制”在国家主体保持社会主义制度的前提下，允许局部地区保持资本主义制度长期不变，社会主义制度和资本主义制度和平共处、共同发展，是对传统社会主义理论的创新发展。香港、澳门基本法设计的行政主导体制，提出了单一制国家体制下一种新型的地方政治体制。针对香港、澳门高度自治来源何处的争议而提出的全面管治权理论，则进一步完善了世界上单一制国家和联邦制国家的判断标准。这些概念的产生不仅突出了中国宪法学的本土意识和问题意识，是中国宪法学的创新发展，而且为世界宪法学体系的丰富发展贡献了中国智慧。

　　“概念赋予经验以形式，并使明确表述成为可能”，“我们之所以能够看到或听到具体的人或物，而不是像透过一个焦距没有对准的摄影机那样看到一团模糊的世界，就是因为依靠了概念。”“延伸至法学，法学概念是法学知识形成和展示的基础，是法学认识的思想结晶，是法学知识体系的支点，也是法学成为科学的标志。”基础性概念对学科的重要性不言而喻，这也让“一国两制”实践所产生的原创性概念为世界宪法学概念体系提供理论养分显得更为珍贵。

　　本文原刊于《港澳研究》2026年第3期，注释从略，如需引用，请以原刊为准。