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政策法规摘 要：2026 年是国家“十五五”规划开局之年，也是香港首次编制五年规划的重要起点。五年规划的酝酿与编制，意味着香港将在既有年度施政和专项规划探索的基础上，进一步强化中长期统筹。五年规划与“十五五”规划的衔接，本质上是在“一国两制”框架下，将国家战略部署转化为符合香港实际、具有前瞻性、策略性和可操作性的治理安排。本文从政治、发展与治理三重逻辑出发，重点考察规划目标转化、社会共识凝聚以及实施约束与动态调适三类问题。在《公众咨询文件》六项议题基础上，本文提炼出空间重构、功能升级、动能转换和民生提质四条主线，并在此基础上，提出目标传导、组织承接、统筹治理、社会沟通和实施保障五方面的衔接思路。
关键词：“十五五”规划；香港五年规划；特区治理；“一国两制”
作者简介
史晓丽：中国政法大学国际法学院教授、博士生导师，中国政法大学 WTO 研究中心主任。
李瑾：中国政法大学国际法学院博士后。
正文
引言
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化过程中承前启后的关键时期，也是港澳更好融入和服务国家发展大局的重要阶段。2025 年 12 月 16 日，习近平总书记在听取香港特别行政区行政长官李家超述职报告时，指出“特别行政区政府要主动对接国家‘十五五’规划，坚持和完善行政主导，扎实推动经济高质量发展，深度参与粤港澳大湾区建设，更好融入和服务国家发展大局。”2026 年国务院政府工作报告提出，要坚定不移贯彻“一国两制”方针，提升港澳依法治理效能，促进港澳经济社会发展，支持港澳更好融入和服务国家发展大局。在“十五五”开局之年，港澳工作在巩固既有制度成果的基础上，更加突出港澳治理效能提升、发展功能强化与国家战略协同并重。
在此背景下，香港提出编制第一个五年规划具有鲜明的时代意义，此举不单单是对既有政策的归纳整理，更是在国家规划语境下，以更系统的方式统筹思考未来五年的发展方向、重点领域和重大举措。这表明，香港治理将更加注重中长期统筹和整体布局，形成年度推进与中长期安排相互配合的运作方式。与此同时，国家规划要求在特区层面如何得到承接、转化和落实，也由原则层面的讨论进一步转化为一个需要正面回应的现实议题。
从现有研究看，学界围绕香港发展的相关讨论已取得丰硕成果，《施政报告》、《财政预算案》、粤港澳大湾区建设、国际金融中心地位巩固等议题也已有了较为充分的研究积累。相较之下，特区规划与国家规划之间如何形成制度化衔接，仍有待进一步研究。尤其是在“一国两制”实践进入新阶段的背景下，香港首次编制五年规划，实际关涉到国家战略部署如何转化为特区治理安排、国家发展要求如何转化为香港制度供给、香港独特优势如何更有效嵌入国家现代化进程的综合性命题。
一、香港第一个五年规划提出的背景与议题缘起
香港第一个五年规划的提出，是在国家“十五五”规划开局、“一国两制”实践进入新阶段、香港从由乱到治走向由治到兴、迈向谋划长远发展的多重背景下形成的。因而，只有把香港五年规划放在国家发展全局与香港高质量发展的交汇点上来考察，才能更准确地把握其提出的现实动因。
（一）“十五五”开局之年国家对港工作的新部署
“十五五”时期，国家发展更加重视高质量发展、高水平对外开放和治理现代化。香港、澳门将更好融入和服务国家发展大局。前者强调港澳主动对接国家发展战略，后者强调港澳在国家发展全局中发挥独特功能。因而香港未来的发展，不能仅停留于短周期、局部性的政策安排，还应纳入更大范围、更长时段的国家发展坐标系中加以谋划。
近年来，香港逐步走向谋发展、利长远的新阶段。国家对港工作的新要求，也相应拓展到提升治理效能、巩固功能优势和谋划长远发展。香港提出编制第一个五年规划，正是对这一制度变化的回应。
（二）年度施政框架与中长期统筹需求之间的张力
长期以来，香港公共治理较多依赖行政长官《施政报告》《财政预算案》及各政策局、部门的专项政策文件来统筹和推进。这套机制在处理短期议题、回应社会关切方面具有灵活性和实效性。与此同时，近年来特区政府也已在若干重点领域作出专项发展规划和中长期统筹探索，但在面对产业转型、区域协同、住房民生改善等跨领域、跨周期议题时，现有探索总体上仍主要表现为分领域、专题性或区域性的中长期部署，尚未形成覆盖更广、统筹性更强的综合性规划框架。这一内部张力，成为香港提出编制首份五年规划的重要现实动因。
（三）国家规划与特区规划协同的新命题
香港首份五年规划之所以具有特殊含义，主要在于其不同于普通意义上的地方性发展规划。在“一国两制”框架下，香港既保持着原有制度和生活方式、享有高度自治权，同时又处于国家治理体系之中。这就决定了香港五年规划与国家“十五五”规划之间，是在“一国”原则统领下、兼顾“两制”差异的一种特殊协同关系。正因如此，香港规划与国家规划的衔接也就不能简单理解为任务分解或政策对应，而应视为国家战略要求在特区治理层面的制度转化。理解这一点，是把握香港第一个五年规划性质的前提。
二、香港五年规划与国家“十五五”规划衔接需把握的内在逻辑
香港第一个五年规划与国家“十五五”规划的衔接，不仅涉及技术性安排，更内含政治逻辑、发展逻辑和治理逻辑。
（一）政治逻辑：全面准确贯彻“一国两制”方针的制度要求
1. 香港的宪制地位为规划衔接提供制度基础
香港是中华人民共和国的特别行政区，其发展从来不是脱离国家整体布局而独立展开的地方性事务，其中长期发展规划更不可能游离于国家战略之外。因此，香港编制五年规划并主动对接国家规划，具有明确的宪制基础。
2. 规划衔接体现中央全面管治权与特区高度自治权的统一
国家“十五五”规划确立的是国家发展的总体方向、战略重点和功能布局，香港第一个五年规划要解决的，是在这一总体方向下，结合香港制度环境、法治传统和外向型经济结构，形成符合香港实际，具有前瞻性、策略性和可操作性的规划安排。二者并非彼此平行，也非简单从属，而是在“一国两制”框架下形成的国家战略引领与特区自主规划相衔接的制度协同。这一协同体现中央全面管治权与特区高度自治权的有机统一，是“一国两制”制度优势在治理层面的展开。
（二）发展逻辑：“国家所需”与“香港所长”的功能耦合
1. 国家发展新格局对香港更好发挥功能提出新要求
进入“十五五”时期，国家发展更加突出高质量发展、科技创新、高水平开放和区域协同。在此背景下，香港已不只是传统意义上的自由港、融资平台或贸易中介，更需在国家“双循环”新发展格局中，主动担当“参与者”和“促成者”的角色。
2. 香港功能优势需要在国家战略坐标中巩固拓展
过去相当长一段时期，关于香港经济社会发展的讨论，往往围绕房地产、财政、就业、旅游等短中期议题展开。国家“十五五”规划为香港谋划自身发展提供了更为宏观和长远的战略坐标，有助于其在国家高质量发展和高水平开放的大格局中巩固既有优势、补足发展短板、培育新动能，推动“香港所长”向更具持续性和战略性的功能优势转化。
3. 合作平台与战略空间构成功能耦合的现实依托
“国家所需”与“香港所长”的结合，需要依托具体合作平台和空间安排转化为持续的发展实践。《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026—2030）公众咨询文件》（以下简称《公众咨询文件》）提出善用前海、南沙、河套等重大合作平台，并将北部都会区定位为香港未来重要的新增战略发展空间。通过合作平台与战略空间的协同布局，香港在金融、创科、法律及其他高端专业服务方面的优势，可与大湾区内地城市的优势形成互补。基于此，规划衔接并非国家提出要求、香港负责落实的单向过程，而具有双向互动的特征。离开国家战略坐标，香港很难准确把握未来五年的主攻方向，而香港的制度优势、国际联系和专业服务能力，则为国家有关涉港部署的转化落实提供重要支撑。
（三）治理逻辑：规划衔接是年度推进与中长期统筹叠加联动的制度表达
1. 年度施政与专项规划并存构成香港五年规划的既有治理条件
香港制定第一个五年规划，归根结底是关乎治理方式的调整。政治逻辑回答的是原则方针问题，发展逻辑回答的是功能定位问题，而治理逻辑所要处理的是如何将原则与定位转化为持续、稳定且可执行的制度行动。年度《施政报告》《财政预算案》和部门政策长期以来构成香港施政的重要抓手，与此同时，《香港创新科技发展蓝图》《北部都会区行动纲领》和《青年发展蓝图》等也表明，香港已在创科发展、空间规划与区域布局、青年发展等领域展开中长期统筹探索。由此可见，年度施政与专项规划在香港治理实践中互为补充、各有侧重，共同构成香港第一个五年规划得以提出和展开的既有治理条件。
2. 五年规划意味着中长期治理框架的完善
香港当前面临的创科发展、区域建设和民生改善等重要议题，普遍具有跨部门、跨层次和跨周期特征，需要在既有年度施政和专项规划基础上形成更高层次的综合统筹。正因如此，五年规划的编制不是另起炉灶，而是在坚持市场主导、政府引导的基础上，通过提升统筹层级，将若干相对分散的发展议题纳入更统一的框架之中，以增强发展目标、重点任务、重大平台与政策安排之间的衔接性、协同性和稳定性。从内在关联看，特区政府将香港五年规划与《施政报告》界定为“一脉相承的施政文件”。
三、香港五年规划与国家“十五五”规划衔接的重点方向
香港五年规划在编制过程中围绕加快北部都会区建设及推进其他地区空间规划，经济、金融和贸易，创新科技和产业发展，民生及社会发展，区域合作发展以及文体旅协同发展、绿色生活及其他六项议题，提出初步的政策方向和建议重点。基于“空间是基础、开放是优势、创新是动能、民生是目的”这一逻辑，可将其整合为空间重构、功能升级、动能转换和民生提质四条主线，并将区域合作作为贯穿其中的横向机制。
（一）空间重构与区域协同：以北部都会区拓展香港发展空间
香港长期形成的高密度城市结构，为金融、贸易和专业服务集聚发展创造了有利条件；但受地形条件、土地用途结构和既有发展路径等多重约束，城市空间供给已难以充分适应经济多元化和产业升级的长远需要。《公众咨询文件》将“加快北部都会区建设及推进其他地区空间规划”列为六项主要议题之首，体现空间布局在香港未来五年发展中的基础性和先导性作用。就此而言，空间重构是主线，区域协同是实现空间价值的机制。
北部都会区作为香港未来的战略发展空间，重点承载创新科技、专上教育及医疗创新等发展功能，并依托毗邻深圳的区位条件，加强与粤港澳大湾区创新资源、产业体系和人才网络的衔接。这一布局兼具拓展土地和房屋供给、重塑产业空间、汇聚创新资源和深化区域协同等多重功能，旨在将新增空间转化为香港功能提升和经济转型的重要战略承载。
此外，大学城区是强化北都教育科技和人才集聚功能的重要载体。在五年规划布局中，特区政府提出推动北都成为“国际专上教育”枢纽，加强院校设施与产业园、科研机构、初创企业及生活社区之间的空间联系，并以“产学研”一体化促进人才培养、科学研究和成果转化。具体到大学城区建设，特区政府以“一城五元素”为规划思路，将教育、科技、人才、产业和城市建设纳入一体化布局，推动校园区、科技区、产业区和生活社区等核心板块相互配合发展。
从全港空间布局来看，特区政府将北部都会区建设与其他地区空间规划、市区更新、交通配套和智慧城市建设统筹考虑，提出“规划先行、基建带动、产业导入、民生为本”的基本原则。这一安排强调新增战略空间与既有城市空间协同发展，通过基础设施完善空间连接，通过产业布局导入发展动能，通过公共服务配置提升城市承载能力。在区域层面，北都将依托跨境铁路等基础设施，加强与深圳及大湾区其他城市的互联互通。由此，北都建设体现出以空间重构拓展发展腹地、以区域协同提升新增空间配置效能的基本导向。
（二）功能升级：以金融、贸易、航运、航空和专业服务巩固开放枢纽地位
1. 提升国际金融中心的跨境资源配置能力
国际金融中心是香港服务国家高水平开放的核心优势之一。国家“十五五”规划纲要提出强化香港全球离岸人民币业务枢纽、国际资产及财富管理中心和国际风险管理中心的功能。与之相衔接，香港五年规划注重深化金融市场联动、推进“金融+”加强与内地资本市场互联互通并扩大跨境投融资渠道。上述导向旨在提升香港连接内地与国际市场、配置全球金融资源、管理跨境风险以及服务国家企业“走出去”和海外资本“引进来”的能力，更好发挥香港作为“超级联系人”和“超级增值人”的作用。
2. 提升贸易、航运和航空的国际联通能力
围绕提升国际贸易中心地位、巩固提升国际航运中心和国际航空枢纽功能，香港五年规划着重拓展国际经贸和航空网络，构建高增值供应链服务中心，推动航运业数字化、智能化和绿色化转型，发展高增值海运及航空服务，并优化大湾区多式联运网络。上述安排将商贸组织、港口航运和航空运输相衔接，有助于巩固香港作为内地企业首选出海平台、国际商贸平台和国际中转枢纽的功能，进一步提升其服务产业链、供应链和国家高水平开放的综合联通能力。
3. 强化法律、争议解决和知识产权服务的规则衔接功能
国家“十五五”规划纲要提出深化香港国际法律及解决争议服务中心、区域知识产权贸易中心建设。五年规划相应提出将法律、仲裁和知识产权服务纳入产业发展、贸易合作及区域协同布局，巩固国际法律及争议解决服务中心地位，完善知识产权创造、保护、管理及商业化体系，并依托前海等重大合作平台深化金融、知识产权和法律服务合作。法律、争议解决和知识产权服务由此构成香港开放枢纽的重要支撑，为跨境交易、投资合作和企业国际化经营提供规则衔接与专业保障。
（三）动能转换：以创科产业化对接国家创新体系
创新科技和产业发展是香港推动经济多元化、融入国家创新体系的关键动能。香港拥有先进的科研基础、顶尖的教育资源和广泛的国际联系，但受土地资源紧张、工业规模较小和产业基础相对单一等因素制约，科研成果转化机制与产业需求之间仍存在一定落差。因此，统筹国际创新科技中心建设、新兴和未来产业培育以及传统产业升级，是五年规划推动科研优势向产业优势转化的重要方向。总体而言，成果转化是主线，创科平台是载体，湾区协同是机制。
1. 以成果转化培育产业发展新动能
五年规划提出优化创科园区、实验设施、试验平台和数据基建，强化“政、产、学、研、投”协作，推动研发成果由实验室走向市场。同时，深入实施“人工智能+”行动，拓展科技应用场景，发展医疗创新，并以科技赋能传统优势产业。由此，香港创科发展的政策重心由增强科研供给进一步延伸至成果转化和产业应用，推动新兴产业培育与传统产业升级相互衔接。
2. 以创科平台完善产业承载体系
河套香港园区和新田科技城是承接香港创科产业发展的重要平台。提速提效建设两大平台，有助于形成上中下游协同发展的完整创科产业生态圈。在区域合作部分，五年规划进一步提出推动河套深港科技创新合作区加快发展，打造高水平科研合作及成果转化平台。两大平台的协同布局，将创新资源集聚、成果转化与产业链发展相联通，为创科项目落地和新兴产业集聚提供平台支撑。
3. 以湾区协同促进创新要素高效流动
香港融入国家创新体系，有赖于在大湾区范围内发挥优势互补效应。为此，应加强科技创新合作和新兴产业协同发展，促进科研成果转化和跨境应用，并加强数据、资金、人才和市场互联互通。通过发挥香港在基础科研、国际联系和专业服务方面的优势，并结合大湾区内地城市在制造能力、科技转化、物流、市场空间和产业配套等方面的基础，创新资源得以在更大区域范围内获得高效配置，进一步提升香港参与国家创新体系建设的深度和效能。
（四）民生提质：以公共服务、文体旅协同和绿色治理增强社会福祉与城市韧性
民生改善是香港对接国家“十五五”规划的价值落点，也是发展成果转化为市民获得感、幸福感和安全感的关键环节。五年规划将民生及社会发展与文体旅协同、绿色转型和安全治理统筹谋划，并提出推进基础建设“硬联通”、规则标准“软联通”和三地居民“心联通”。其中，“硬联通”和“软联通”为跨境民生合作提供基础，“心联通”则体现民生取向。
1. 以公共服务提质完善可持续民生保障
在公共服务领域，规划衔接涉及教育、医疗、房屋、社会福利、劳工和安老等方面，重点回应人口老龄化、人力供应变化、住屋需求和医疗服务压力。其政策取向是在保持财政可持续的前提下，提高公共服务效能，完善人才培养、基层医疗、住房保障、就业支持和安老服务。区域层面，则促进青年发展、民生合作和人文交流，优化跨境养老等安排，拓展大湾区优质生活圈的公共服务空间。
2. 以文体旅协同提升城市吸引力与人文联通
文化、体育和旅游既是改善生活品质的重要内容，也是提升城市软实力和促进人文交流的重要载体。五年规划提出巩固中外文化艺术交流中心地位，推动体育普及化、精英化、盛事化、专业化和产业化，并促进文化、体育、旅游与盛事协同发展。依托大型文化体育设施、国际品牌盛事和特色旅游资源，香港将文化内涵、城市体验与产业发展有机结合，推进与内地省市“一程多站”旅游，进一步发挥文体旅在促进居民“心联通”和扩大中外人文交流中的作用。
3. 以绿色转型和安全治理增强城市韧性
绿色发展和安全治理构成香港宜居城市建设的长期支撑。在五年规划编制中，特区政府提出对接国家“双碳”目标，推进节能减碳、绿色建筑、低碳运输、资源循环和净零发电，同时加强生态保育、公共空间和绿色基础设施建设。大湾区资源循环协作和“无废湾区”建设，则为香港拓展绿色低碳合作提供了区域空间。在此基础上，通过完善风险评估、监测预警和跨部门联动机制，将安全理念融入城市规划、工程建设和公共服务，持续提升香港应对极端天气、自然灾害和突发事件的能力，实现城市宜居度与韧性同步提升。
四、香港五年规划与国家规划衔接中需重点关注的若干问题
上述四条主线回答了香港五年规划与国家“十五五”规划重点衔接的内容，但从政策方向到可执行安排，仍需跨越目标转化、共识整合和持续实施三道关口。
（一）规划编制：规划层次与功能属性差异带来的目标转化问题
1. 国家规划与香港规划的功能差异决定了目标转化的必要性
国家“十五五”规划面对的是国家整体发展全局，其内容天然具有宏观性、战略性和方向性，着重回答国家未来一个时期的发展目标、总体部署和重点布局。香港第一个五年规划则必须更直接回应本地治理结构、法治环境、公共财政约束、产业基础和社会承受能力，其着眼点更多是如何把发展要求落实为可操作、可执行、可协调的治理安排。二者在功能属性上有所区分，决定了规划衔接不能是简单移植。因此，国家规划提出的总体性目标和中长期方向，若要在香港层面落地，就必须进一步转化为具体领域、重点任务、实施路径和资源配置安排。
2. 国家规划要求在香港的制度转化与再组织
香港并非一般地方行政区域，其政策体系形成于普通法传统、行政主导结构和高度开放市场环境之中。国家规划中的相关要求若在香港得到有效承接，则须经过符合香港制度逻辑的再组织，而非简单的概念对应。例如，在推进粤港澳大湾区数据跨境流动时，内地与香港并未简单套用统一规则，而是通过大湾区个人信息跨境流动标准合同机制，在分别适用两地个人信息保护规则的基础上，建立了专门的合同、影响评估和备案安排。
（二）规划形成：多元社会中的政策沟通与共识整合问题
社会层面的认知差异，是香港第一个五年规划与国家规划实现有机衔接过程中不可忽视的关键变量。五年规划本质上是一种中长期发展安排，其语言体系、政策逻辑和目标结构具有较强的专业性。对普通公众而言，国家规划与香港规划的内在联系、两者在目标层级上的边界划分、重点任务的布局考量，都需要通过更清晰的阐释和更充分的公众沟通加以说明。当前咨询情况正从侧面印证这一点：有些公众意见既涉及五年规划的长远发展方向，也涉及年度《施政报告》的具体部署，特区政府因而决定在后续咨询活动中一并收集两方面意见。这表明，公众通常围绕具体问题和现实诉求提出建议，未必会预先判断有关建议是应纳入中长期规划，还是通过年度施政加以回应。与此同时，香港社会内部本就存在较为多元的利益结构和政策诉求，不同社会群体的关注亦各有侧重。第一个五年规划若要形成较为稳固的社会基础，就必须让不同社会群体都能在规划中找到契合自身认知、能够认同接受，并可形成合理现实预期的切入点。
因此，如何准确识别不同层次、不同类型的社会意见，并将其分别纳入五年规划的方向设计和年度《施政报告》的具体安排；如何在承认利益差异和认知分歧的基础上，凝聚对香港未来发展方向的基本共识，仍是香港第一个五年规划编制和实施过程中需要妥善处理的问题。
（三）规划落地：实施约束、执行保障与因时调整问题
规划衔接能否取得实效，关键在于实施环节是否具备相应的保障机制。香港第一个五年规划既不能照搬内地五年规划的指标体系，也不能限于愿景表述和政策事项罗列，而应形成较为清晰的任务安排、推进次序和评判依据。尤其在若干重点领域，更有必要设置能够反映实施进度和阶段成效的目标要求，以便在执行过程中形成必要的约束和校准。否则，规划一旦缺乏清晰的制度接口，便易在推进过程中被不断弹性化解释，进而削弱其原有的引导力和落实效果。
同时，香港第一个五年规划还需要处理好规划稳定性与动态调整性的关系。香港作为高度开放的经济体，未来五年的外部环境和内部条件不可能一成不变。规划若过于刚性固化，在形势变化时易丧失调适空间；但如果缺乏相对稳定的战略主线、允许内容被频繁改变或随意解释，其约束力和政策公信力又会不断受到侵蚀。因此，如何在保持战略主线稳定与保留必要调适空间之间取得平衡，是实施环节中需破解的又一关键问题。
五、构建香港规划与国家规划衔接机制的基本思路
香港第一个五年规划与国家“十五五”规划的衔接机制，可从目标传导、组织承接、统筹治理、社会沟通和实施保障五个层面加以构建。其中，目标传导、社会沟通和实施保障分别回应目标转化、共识整合以及执行与调适问题，组织承接解决重点任务如何落位，统筹治理解决多元主体如何协同推进。
（一）目标传导：由国家战略到香港定位与任务
目标传导的第一步，应具体回答未来五年香港究竟要在国家发展全局中承担何种角色，形成何种功能，作出何种贡献。为此，需要把国家规划关于支持香港巩固提升竞争优势、更好融入和服务国家发展大局的总体要求，同香港“背靠祖国、联通世界”的既有优势结合起来，转化为更具香港辨识度的发展定位。这一转化既要体现国家战略的总体方向，也要充分考虑香港的宪制地位、制度环境、市场结构和现实发展条件。
在发展定位明确之后，还应建立由战略要求到功能定位、由功能定位到领域目标、再由领域目标到重点任务的逐级传导链条。首先，应围绕《公众咨询文件》所列主要政策方向，将香港的总体功能定位转化为各有侧重、互促共进的领域目标。其次，根据领域目标梳理重点任务，区分主攻方向、配套支撑事项和优先突破领域，形成主次分明、相互衔接的任务体系。这一传导过程既要避免各政策领域分别罗列事项、缺乏共同目标，也要防止将国家规划要求机械地分解为若干彼此孤立的项目。对于同时涉及金融、创科、土地、人才、民生和跨境合作等综合性任务，更应从香港整体功能定位出发进行系统组织。
（二）组织承接：由功能布局走向平台化、机制化落地
《公众咨询文件》已对重点领域协同、重大合作平台建设和规则标准衔接作出较为明确的规划。在此基础上，香港五年规划进一步厘清重大任务、政策领域与实施载体之间的承接关系，围绕具有全局牵引作用的重大任务，明确各领域的功能接口和协同重点，以任务统合领域、以目标统筹资源，并依据不同平台和空间载体的功能定位推动任务分层落位，形成各有侧重、功能互补的承接格局。
涉及规则衔接的事项，根据实践基础和现实需求分类推进。对已有较成熟实践基础的安排，应进一步明确适用范围、办理程序和衔接标准，推动个别项目经验转化为常态化机制。对仍有待突破的领域，可选择需求迫切、条件成熟的具体场景先行探索，并通过资格互认、信息共享等方式完善制度接口。对涉及多个平台、部门或跨境主体的复杂事项，应纳入相应层级的规则协调和政策研究。在此基础上，及时总结成熟做法并推动复制推广，使平台合作由项目推进逐步转化为稳定、持续的机制协同。
（三）统筹治理：在行政主导框架下形成全过程协同
在明确重点任务、实施载体和制度接口的基础上，统筹治理还需解决不同主体如何持续协同的问题。香港实行的行政主导体制，是五年规划得以形成和推进的重要制度条件。在规划编制阶段，特区政府已形成由行政长官主导、政制及内地事务局主责、各司局长共同参与、十五个政策局分别成立编制小组的全政府工作架构。同时，特区政府在行政主导下设立政府和立法会协同研究及意见收集机制，为规划编制提供参考。下一步的重点，是将编制阶段形成的高层统筹和跨部门协同贯穿规划实施全过程，并推动阶段性工作安排转化为常态化的组织协调机制。
在行政系统内部，应进一步明确各层级之间的关系。行政长官及相关司级领导主要负责把握规划总体方向，协调具有全局性、跨领域性质的重大事项；统筹部门负责汇集政策信息、组织跨部门会商，并推动不同领域和平台之间形成有效衔接；各政策局则根据自身职能参与相关领域的政策研究和方案设计。对于涉及多个政策局、战略平台或者跨境协作的重大事项，可以建立相应的专题专班协调机制，重点处理政策目标不一致、制度接口不顺畅、平台功能重叠以及重大分歧难以及时协调等问题。
与此同时，规划统筹也不能仅限于行政系统内部。对于一份涉及香港未来五年发展方向的重要规划，还应将行政与立法、政府与业界之间的关系纳入整体治理架构。立法会可以在政策研究、社会意见反映、财政资源审议和实施监督等环节发挥相应作用；高校、智库、工商界等则可为规划实施提供知识支持、专业判断和实践反馈。如此统筹兼顾各方关系，可以在保持决策和执行效率的同时，提升规划的专业论证水平与协同执行能力。
（四）社会沟通：由政府文件迈向公共议程
要使香港第一个五年规划发挥引导作用，还需要推动其从由政府主导的规划文本，进一步转化为社会各界共同参与的公共议程。为此，社会沟通应围绕分层阐释、分类吸纳和结果反馈形成相互串联的沟通机制，使规划成为社会讨论香港未来发展的共同基础。
首先，应根据不同社会群体的现实关切，对规划目标进行分层阐释。社会沟通的重点，不仅要说明规划写了什么，更要讲清规划与不同社会群体之间的现实关联。青年群体更关心发展通道、就业创业和社会流动；工商界重视政策稳定性与营商预期；基层群体则更看重住房、医疗和社会保障。因此，规划沟通需要把“融入和服务国家发展大局”“高质量发展”“高水平开放”等宏观表述，转化为不同群体能够理解的政策语言，使规划目标与就业选择、企业经营、公共服务和生活安排之间建立更直接的联系。其次，在沟通方式上，还应建立与规划层次相适应的意见分类和反馈机制。对于涉及未来五年发展定位、领域布局和重大平台的意见，应主要纳入五年规划的编制和检视；对于涉及具体项目、年度指标和短期政策措施的意见，则可通过年度《施政报告》和部门政策加以回应，以提高公众咨询和政策吸纳的针对性。同时，有必要以适当方式说明社会意见的归纳、吸收和处理情况，使五年规划由行政文本进一步转化为兼具国家站位、社会基础与民生导向的公共议题。
（五）实施保障：推动五年规划持续嵌入年度施政
香港五年规划要发挥治理效能，需要围绕规划确定的重点任务、重大平台和核心项目，形成相应的任务清单，明确阶段目标、时间节点和基本责任要求。在此基础上，由年度《施政报告》结合规划进度确定当年的工作重点、具体指标和政策措施，由《财政预算案》根据财政状况和政策优先次序配置相应资源，各政策局则按照任务清单细化执行安排并报告落实情况，由此形成由五年规划到年度施政、由财政配置到部门执行相互贯通的运行机制。对于跨部门、跨年度的重大任务，还应保持年度目标、政策措施和资源投入的连续性，避免因年度施政重点变化而导致任务中断、责任悬空或者资源配置与规划方向脱节。
规划实施还需要形成跟踪检视与动态调整相联系的运行模式。可围绕重点任务和重大平台，对政策协调、资源投入、阶段成效及现实堵点进行持续评估，并根据检视结果优化后续实施安排。在保持战略定位和总体方向相对稳定的前提下，年度《施政报告》可以根据外部环境、区域格局和香港内部条件的变化，调整具体政策工具、实施路径和推进节奏。涉及规划基本定位、总体目标或者重大任务结构的变化，则应经过更为审慎的研究和检视。通过区分年度政策调整与规划修订的适用范围，可以在维护规划连续性和约束力的同时，保留必要的现实适应空间，使规划实施形成任务部署、年度落实、进度报告和政策优化相互联动的闭环。
结语
香港提出编制首份五年规划，表明其已意识到有必要形成一种更具前瞻性、系统性和统筹性的治理方式。长期以来，香港虽已围绕若干重点领域和特定议题开展专项规划探索，作出一定的中长期统筹安排，但总体上仍更多依靠年度施政和部门政策推进发展事务。如今，把未来五年的发展目标、重点任务和重大平台纳入相对统一的框架之中，意味着香港将在既有年度施政和专项规划基础上，以更加主动、更成体系的方式谋划长远发展。更为重要的是，这份规划自酝酿之初便立足于国家“十五五”规划的大背景，其内涵已超越香港本地发展安排，更关系到将国家规划部署转化为特区治理实践，也关系到香港如何在国家现代化建设全局中更好发挥作用、作出贡献。
总之，香港五年规划与国家“十五五”规划的衔接，核心在于通过目标传导、组织承接、统筹治理、社会沟通与实施保障，把国家战略要求持续转化为香港可执行、可协调、可反馈的治理安排。若能完成这一转换，香港施政方式将在年度推进和分项应对的同时，进一步迈向以中长期目标为牵引、以重点平台为依托、以制度协同为支撑的治理形态。就此而言，香港首份五年规划的探索，不只是特区治理层面的制度创新，更是“一国两制”实践在新阶段不断丰富和发展的具体体现。
本文原刊于《港澳研究》2026年第3期，注释从略，如需引用，请以原刊为准。
