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关于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)》和有关文件及起草工作的说明(1993)
发布日期:1993-03-20
来源:全国人民代表大会网站

  --1993年3月20日在第八届全国人民代表大会第一次会议上
  中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会主任委员  姬鹏飞


  中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会经过四年零四个月的工作,现已全部完成起草基本法的任务。七届全国人大常委会已将《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)》,澳门特别行政区区旗、区徽图案(草案),以及起草委员会为全国人大草拟的《中华人民共和国全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定(草案)》和《澳门特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会的建议》等文件提请本届全国人民代表大会审议。现在,我受起草委员会的委托就这些法律文件作如下说明。
  根据《第七届全国人民代表大会常务委员会第一次会议关于成立中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会的决定》和七届全国人大常委会第三次会议的任命,由内地和澳门的专家和各界代表组成的澳门特别行政区基本法起草委员会于1988年9月成立并正式开始工作。根据起草委员会的工作规划,在四年多的时间里,澳门特别行政区基本法的起草工作经过了下面五个主要阶段:
  一、拟出澳门基本法结构(草案),为基本法草拟确定一个框架。起草委员会专门成立了一个草拟结构的小组,用半年时间的调查研究,听取澳门各界人士的意见,拟出了澳门基本法结构(草案)。
  二、根据澳门基本法结构(草案),成立了中央和澳门特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、文化和社会事务五个专题小组,分别负责草拟澳门基本法有关章节的条文。这期间,五个专题小组的内地委员,赴澳门与在澳门的起草委员一起进行调查研究,同各界人士座谈,听取意见。此后,各专题小组举行了五十次会议,草拟出各自所负责章节的条文。
  三、拟出澳门基本法(草案)征求意见稿。在专题小组草拟的条文的基础上,起草委员会召开了主任委员扩大会议,对一些条文作了调整和修改。1991年7月9日举行的第七次全体会议审议通过并公布了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)征求意见稿》及有关文件,用四个月的时间广泛征询内地和澳门各界人士的意见。
  四、1992年3月5日举行的起草委员会第八次全体会议根据澳门和内地各界人士的意见和建议对澳门特别行政区基本法(草案)征求意见稿作了100多处修改和补充,形成了澳门特别行政区基本法(草案)。会议还采用无记名投票方式对基本法草案及有关文件逐条逐件地进行了表决,所有条文和文件均获得全体委员三分之二多数同意通过。1992年3月16日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定公布《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)》及有关文件,再次用四个月的时间在澳门和内地广泛征求意见。
  五、起草委员会各专题小组和起草委员根据澳门和内地各界人士的意见和建议,对基本法草案提出了26个修改提案,其中有18个修改提案在第九次全体会议上获得全体委员三分之二以上多数赞成通过,并取代了原基本法草案的相应条文。至此,澳门特别行政区基本法(草案)及有关文件的起草工作全部完成。
  起草委员会在起草基本法草案的同时,还进行了澳门特别行政区区旗、区徽图案的征集和评选工作,成立了有内地、澳门两地的起草委员和美术家组成的区旗、区徽图案评选委员会,制定了区旗、区徽图案的征集和评选办法。评选委员会经过对应征的782件图案作品进行初选和复选,评出了获奖的作品。根据起草委员会的意见,评选委员会在获得一、二等奖的作品的基础上又反复进行了修改,提出了两套区旗、区徽图案。起草委员会第九次全体会议以无记名投票的方式选出了提交全国人民代表大会审议的区旗、区徽图案(草案)。
  自从1988年9月基本法起草委员会成立以来,我们先后举行了9次全体会议、70次专题小组会议、3次主任委员扩大会议、三次区旗区徽图案评选委员会会议;还先后就基本法草案征求意见稿和基本法草案两次向澳门各界人士和内地各省、自治区、直辖市及中央各部门、各政党、各人民团体广泛征求意见。澳门特别行政区基本法(草案)就是在全体起草委员的共同努力和澳门社会各阶层以及内地有关方面的积极参与和支持下完成的,整个起草过程都体现了开放和民主协商的精神。需要指出的是由澳门各界人士组成的澳门特别行政区基本法咨询委员会对基本法的起草工作给予了大力协助,他们通过多种渠道和生动活泼的形式开展对基本法的宣传和咨询工作,为起草委员会收集了大量有关基本法的意见和建议。
  各位代表,提高本次会议审议的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)》包括序言、九章一百四十五条和三个附件。此外,还有一个草案代拟稿和一项建议。除序言外,各章及附件的名称是:第一章总则、第二章中央和澳门特别行政区的关系、第三章居民的基本权利和义务、第四章政治体制、第五章经济、第六章文化和社会事务、第七章对外事务、第八章本法的解释和修改、第九章附则、附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》、附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》、附件三《在澳门特别行政区实施的全国性法律》。草案代拟稿是《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府和司法机关产生办法的决定》;建议是《澳门特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会的建议》。
  由于国家对香港和澳门的基本方针政策是相同的,香港和澳门两个特别行政区的基本法都根据我国宪法第三十一条和“一国两制”的总方针以及国家对港澳的基本政策来制定,所以澳门特别行政区基本法(草案)的总体结构和主要原则与香港特别行政区基本法是一致的。例如:(一)在总则中规定,特别行政区是国家不可分离的部分;实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变;特别行政区的行政机关和立法机关由永久性居民组成;保护私有财产权;原有法律基本保留等。(二)在中央和澳门特别行政区的关系方面,规定特别行政区是一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府;中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务,授权特别行政区依法自行处理有关的对外事务;中央人民政府负责管理特别行政区的防务,特别行政区政府负责维持本地的社会治安;中央人民政府任免特别行政区的行政长官、政府主要官员和检察长;特别行政区自行依法处理行政事务;特别行政区享有立法权,其制定的法律须报全国人大常委会备案;部分全国性法律在特别行政区公布或立法实施;特别行政区法院除原有法律制度和原则对审判权的限制以及对涉及国防、外交等国家行为的案件无审判权外,对所有案件均有审判权和终审权;中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预特别行政区依法自行管理的事务,这些部门或地区如需在特别行政区设立机构,须征得特别行政区政府的同意并经中央人民政府批准等。(三)在居民的基本权利和义务方面,规定特别行政区居民依法享有选举权和被选举权;享有言论、信仰、新闻、出版、结社、集会、游行、示威、组织和参加工会、罢工的自由;有通讯、婚姻、迁徙、选择职业和工作的自由;有从事教育、学术研究、文学艺术创作的自由;居民的人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯等。(四)在政治体制方面,从有利于特别行政区的稳定发展,兼顾社会各阶层的利益,循序渐进地发展民主制度的原则出发,制定行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合又互相制衡的原则,规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。(五)在经济方面,强调保护个人、法人财产所有权和外来投资、并对特别行政区的财政、税收、金融、贸易、工商、航运、民用航空等政策作了规定,明确特别行政区保持财政独立和自由港的地位及为单独的关税地区。(六)在文化和社会事务方面,都规定特别行政区政府可以自行制定教育、医疗卫生、科学技术、文化、新闻、出版、体育、宗教、专业、社会福利等方面的政策。
  但是,澳门在政治、经济、文化、历史和社会等方面都有其自身的特点,澳门特别行政区基本法(草案)正是从实际情况出发,充分体现澳门的特点。这些规定主要表现在以下几个方面:
  一、关于土地问题。澳门目前还存在少量的私有土地,根据这个情况,草案第七条规定“澳门特别行政区境内的土地和自然资源,除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外,属于国家所有”。
  二、关于居民的基本权利和义务。草案根据澳门的实际情况规定,澳门居民对任意或非法的拘留、监禁,有权向法院申请颁发人身保护令;澳门居民除其行为依照当时法律明文规定为犯罪和应受惩处外,不受刑罚处罚;澳门居民享有个人的名誉权、私人生活和家庭生活的隐私权;妇女的合法权益受澳门特别行政区的保护,未成年人、老年人和残疾人受澳门特别行政区的关怀和保护。草案还根据澳门居住有不少葡萄牙后裔居民的情况,规定他们利益依法受到保护,其习俗和文化传统应受尊重。
  三、关于澳门特别行政区的行政长官、行政委员、政府主要官员、立法会主席和副主席、终审法院院长、检察长的任职资格。草案规定上述职位必须由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。但在规定具体任职资格时,既坚持维护国家主权,避免双重效忠,又尊重澳门的现实。由于历史原因,澳门居民中的一部分中国公民持有外国旅行证件,因此草案规定行政长官“在任职期内不得具有外国居留权”,以此作为其当选后必须履行的义务;行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时还必须宣誓效忠中华人民共和国,不能双重效忠。
  四、关于澳门特别行政区立法会的组成和产生办法。根据中葡联合声明的有关内容,草案规定澳门特别行政区立法会多数议员由选举产生,部分立法会议员由行政长官委任,并据此拟定了附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》,规定逐步增加直接选举议员的议席,体现了澳门民主政制循序渐进发展的进程和立法与行政既互相配合又互相制约的关系。
  五、关于司法机关。在澳门现存的司法体制中,除普通法院外,还有管辖行政诉讼和税务诉讼的行政法院;在法院之外,还有相对独立的检察院。草案根据这一特点,规定澳门特别行政区设立终审法院、中级法院、初级法院(包括行政法院)和检察院,法院和检察院的组织、职权和运作由法律另作规定。
  六、关于市政机构。澳门现有两个市政厅为市民提供服务。因此,草案规定澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构,接受政府委托为市民提供有关服务,向政府提供咨询意见。
  七、由于澳门目前还没有成为国际金融中心的条件,故草案没有规定开放外汇、黄金、证券、期货等市场的条款。
  八、关于咨询性的协调组织。目前在澳门有由政府、资方、劳方三方组成的社会协调组织,协调劳资矛盾,起到一定的积极作用。根据这个情况,草案规定“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织”,该组织的具体职能由特别行政区政府根据情况自行规定。
  九、关于民用航空。澳门目前正在兴建机场,还没有民用航空管理制度,因此草案第一百一十七条只作了“澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度”的原则性规定,中央人民政府将根据澳门民用航空的发展情况,决定授权的内容和范围。
  十、关于澳门的旅游娱乐业。旅游娱乐业在澳门经济中占重要地位,针对澳门这样一个经济结构,草案规定澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策;在保持低税制的原则下,对专营税制另作规定。
  十一、关于澳门的专业制度。鉴于目前澳门实行由政府审定专业人士的资格和实行执业登记制度,所以,草案规定“澳门特别行政区政府自行确定专业制度,根据公平合理的原则,制定有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法”。
  十二、关于处理原澳门政府签订的跨越1999年12月19日的契约。澳门在进入过渡时期后,凡超过1999年12月19日的契约,由于在“九九”后须由澳门特别行政区政府继续承担义务和责任,因此必须与我方磋商,征得我方同意后才能签订。草案第一百四十五条规定,“原澳门政府所签订的有效期超过1999年12月19日的契约,除中央人民政府授权的机构已公开宣布为不符合中葡联合声明关于过渡时期安排的规定,须经澳门特别行政区政府重新审查者外,继续有效”,以维护澳门特别行政区的利益,并使投资者放心。
  十三、关于附件三《在澳门特别行政区实施的全国性法律》。由于全国人大常委会分别于1990年6月28日、1990年10月30日、1991年3月2日、1992年2月25日通过了《中华人民共和国国旗法》、《中华人民共和国领事特权与豁免条件》、《中华人民共和国国徽法》和《中华人民共和国领海及毗连区法》,因此,草案附件三也将这四个法律一并列入。又由于国旗法、领海及毗连区法已分别包含了1950年中央人民政府公布的《中华人民共和国国徽的命令》和1958年的《中华人民共和国政府关于领海的声明》的内容,所以附件三未再将这两个法律列入。
  十四、关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关的产生办法。根据体现国家主权、平稳过渡的原则,将由全国人大设立澳门特别行政区筹备委员会负责筹备成立澳门特别行政区的有关事宜。由于中葡联合声明没有规定对原有法官、检察官的留用,而这些人现在又都由葡萄牙派来,属于葡萄牙编制,所以在筹备产生澳门特别行政区第一届政府和立法会的同时,也要筹备产生澳门特别行政区的司法机关。因此,起草委员会在为全国人大代拟的决定中,增加了由筹备委员会负责筹组司法机关的内容。
  最后,我想就澳门特别行政区区旗、区徽图案(草案)作一点说明。澳门特别行政区区旗是一面中间绘有五星、莲花、大桥、海水图案的绿色旗帜。澳门是祖国不可分割的部分,五星象征国家的统一;莲花深为澳门居民喜爱,它在五星照耀下含苞欲放喻意澳门将来兴旺发达,莲花的三个花瓣表示组成澳门的三个岛屿;大桥和海水反映的是澳门自然环境的特点。澳门特别行政区区徽呈圆形,其外圈写有“中华人民共和国澳门特别行政区”和葡文“澳门”字样,中间的图案及喻意与区旗相同。
  各位代表,以上是我对《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)》和有关文件的起草工作所作的说明,请大会审议。